Gregory Alegi, docente di History and Politics of Usa alla Luiss Guido Carli di Roma
Le tensioni internazionali dell’ultimo trentennio hanno reso sempre più frequente nel dibattito pubblico la citazione dell’articolo 11 della Costituzione. Anzi, per essere precisi: delle sue prime quattro parole («L’Italia ripudia la guerra»), usate per stroncare ogni discussione riguardante la partecipazione alle operazioni fuori dei confini nazionali, il bilancio delle forze armate, la partecipazione alla difesa europea nazionale, e via dicendo. Ma la posizione della Costituzione è davvero così netta? Il principio fondamentale è davvero il disarmo? La vulgata politico-mediatica rispecchia o strumentalizza il testo?
Per rispondere non basterebbe un manuale di diritto, ma è opportuno almeno introdurre alcune delle principali coordinate attorno alle quali impostare un’analisi non ideologica della questione.
Il quadro storico
Per comprendere il clima nel quale la Costituzione fu scritta, è opportuno ricordare le parole con le quali nel 1946 De Gasperi aprì il suo intervento alla conferenza di pace di Parigi: «So che tutto è contro di me, salvo la vostra personale cortesia.» In effetti, l’Italia era un paese aggressore, malamente sconfitto, il cui tentativo di gettarsi velocemente alle spalle il passato – prima offrendosi di partecipare alla fase finale della guerra contro il Giappone, poi chiedendo di essere ammessa nelle neonate Nazioni Unite – era stato respinto senza troppi complimenti. Le clausole militari del trattato di pace indicavano una precisa volontà di contenimento della capacità operativa del paese, non molto diversa da quanto imposto alla Germania nel 1919.
Se sul piano interno il primo obbiettivo era la ricostruzione, su quello internazionale si puntava quindi a rientrare nella comunità internazionale e difendere l’integrità territoriale dalle pretese dei paesi confinanti. Bisognava dunque rassicurare circa la scomparsa del nazionalismo aggressivo del periodo fascista, impegnarsi a rispettare l’emergente ordine internazionale e al tempo stesso rendere chiaro che ciò non avrebbe trasformato l’Italia in una terra di conquista. Tutto questo nel clima di perdurante – anzi, crescente – tensione internazionale, nel quale la sistemazione delle numerose questioni lasciate aperte dalla Seconda guerra mondiale allontanava le potenze vincitrici le une dalle altre.
Ciò contribuisce a spiegare perché la parola “guerra” comparisse in ben otto articoli della Costituzione entrata in vigore il 1° gennaio 1948, senza trascurare i numerosi riferimenti indiretti e impliciti alla gestione di un conflitto armato. Tra i primi vi è senza dubbio il ruolo di Capo delle forze armate attribuito al Presidente della Repubblica e l’istituzione del Consiglio Supremo di Difesa, anch’esso presieduto dal Capo dello Stato; tra i secondi, la previsione di un Codice penale militare di guerra, diverso e più severo di quello di pace. Questa lettura è confermata proprio dagli “altri” articoli che affrontano il tema della guerra.
Difesa, ma non solo
Per temperare il presunto pacifismo assoluto bisogna partire dagli articoli 52, 78 e 87. Quello di più immediata comprensione è senza dubbio il primo, che proclama la «Difesa della Patria» quale «sacro dovere del cittadino». Che si tratti di una difesa armata è evidente dal fatto che da tale articolo discese l’obbligo di servizio militare, finalizzato al mantenimento degli eserciti di massa. Si noti che i costituenti inserirono subito le garanzie per il mantenimento del posto di lavoro e l’esercizio dei diritti politici di quanti erano chiamati alla leva, ma rinviarono alla legge ordinaria le modalità concrete di applicazione. Mezzo secolo dopo, ciò avrebbe consentito prima di depenalizzare l’obiezione di coscienza (sancito con l. 15 dicembre 1972 n. 772 ma concretamente attuata solo cinque anni dopo, con il DPR 28 novembre 1977 n. 1139), poi di aprire il servizio militare alle donne (legge 20 ottobre 1999, n. 380) e infine di sospendere la leva dal 1° gennaio 2005 (l. 23 agosto 2004, n. 226).
Detto questo, sono molto più interessanti gli articoli 78 e 87, che attribuiscono rispettivamente alle Camere e al Presidente della Repubblica la delibera e la proclamazione dello «stato di guerra». Pur nella sua incompletezza (manca, per dirne una, l’indicazione di chi possa chiedere al Parlamento tale delibera o le modalità per dichiararne la fine), il meccanismo tratteggiato dai costituenti andava oltre la mera conferma che l’Italia potesse trovarsi in guerra. Basti pensare alla debolezza dello strumento previsto per deliberare lo «stato di guerra» e conferire al governo «i poteri necessari»: nonostante l’importanza del tema, l’art. 87 non chiede una legge, né prescriveva quorum (come per l’elezione del presidente) o una doppia lettura (come per le modifiche costituzionali). Non trattandosi di una legge, non è neppure chiaro se il presidente della Repubblica possa rifiutare la proclamazione, la cui responsabilità politica ricadrebbe comunque sul ministro controfirmante l’atto.
La vera domanda, tuttavia, riguarda la coerenza tra l’art. 78 e il “ripudio” di cui all’art. 11. Poiché il diritto all’autodifesa è universalmente riconosciuto, da sant’Agostino (secondo il quale è sempre “giusta” la guerra che sia colpa del nemico) all’art. 51 della Carta delle Nazioni Unite, il fatto di poter deliberare lo stato di guerra parrebbe adombrare una terza categoria, diversa a un tempo dalla guerra di aggressione e dall’autodifesa. In alternativa, la delibera sarebbe una sorta di presa d’atto di una condizione già in essere; in tal caso, il voto sullo “stato di guerra” servirebbe soltanto a formalizzare la condizione che rende possibile applicare le leggi di guerra.
La guerra e diritti
Tra le conseguenze più significative dello stato di guerra vi è la sospensione di una serie di diritti, dal voto politico fino al divieto di pena di morte. Fino al 2007, infatti, l’articolo 27, che fissa i princìpi fondamentali del diritto penale italiano, prevedeva addirittura che «nei casi previsti dalle leggi militari di guerra» si potesse derogare al divieto generale di pena di morte. Nella stessa direzione va tuttora, sia pur in modo meno drastico, l’art. 111, laddove prevede che «per le sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra» si possa derogare al principio generale del ricorso in Cassazione per violazione di legge «contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali». Il fatto che tale deroga si applichi esclusivamente alle sentenze dei tribunali militari è solo in parte rassicurante: l’art. 103 stabilisce infatti che «i tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge»: in altre parole, essa potrebbe facilmente essere estesa all’intero territorio nazionale.
La previsione più radicale riguarda però la possibilità di prorogare «in caso di guerra» la durata delle Camere, prevista dall’art. 60, sia pure con l’obbligo di farlo per legge. Pur trattandosi di una indicazione di buon senso, presente in molti ordinamenti, con l’evidente fine di evitare che le operazioni militari siano influenzate dalle campagne elettorali, la norma indica bene come per i costituenti le esigenze della guerra prevalessero persino sul processo democratico.
L’articolo 11
Sgombrato il campo dall’idea che la Costituzione parli di guerra in un solo punto, si può ora tornare all’articolo 11 per leggerlo nella sua interezza: «L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.»
Com’è facile constatare, il testo consiste di tre diverse proposizioni, la prima delle quali esordisce appunto con il “ripudio” della guerra. Se la rinuncia alla guerra fosse stata assoluta, i costituenti non avrebbero aggiunto altro; invece, essa è circoscritto alla sua dimensione di «strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali». In altre parole, l’Italia si allineava all’art. 2 della Carta dell’ONU con un ripudio che riguardava essenzialmente la politica aggressiva del fascismo, che in pochi anni aveva invaso l’Etiopia (1935), sostenuto il golpe monarchico in Spagna (1936), dichiarato guerra a Francia e Gran Bretagna (1940), URSS e USA (1941). Il successivo accenno alle «limitazioni di sovranità» è anch’esso attentamente circoscritto, prima dalle «condizioni di parità con gli altri Stati» e poi con il vincolo che siano «necessarie». Meno realistica appariva, in quel momento, la terza proposizione: l’Italia dell’immediato dopoguerra non era nelle condizioni di promuovere alcunché, potendo tutt’al più aderire ad inviti altrui, come nel caso dell’ingresso nella NATO nel 1949. Negli anni successivi, tuttavia, l’Italia seppe concretizzare tale impegno partecipando alla nascita della Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio e promuovendo la Comunità Europea di Difesa, pionieristico tentativo purtroppo fallito per colpa del nazionalismo francese.
Conclusioni
Da Sun Tzu a Brodie, da Tucidide a Boyd, la complessità della guerra è un tema ampiamente acquisito al dibattito scientifico. Proprio per questo, ridurla a una formuletta di quattro parole offende i costituenti, che si accostarono al tema con una visione politica assai più ampia di un pacifismo tanto generico quanto ingenuo.
Al contrario, la Costituzione va letta nell’ottica di un Paese sconfitto che desiderava coniugare la riammissione nella comunità internazionale al mantenimento della propria dignità e aspirazioni nazionali. In questo senso, la prima proposizione dell’art. 11 si può considerare come un riassunto del principio di non aggressione dell’art. 2 della Carta ONU, mentre il richiamo all’ordinamento «che assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni» include evidentemente il diritto all’autodifesa, individuale o collettiva, garantito dall’art. 52 della Carta ONU. È suggestivo notare come, nella Costituzione, l’art. 52 corrisponda al «sacro dovere» della «difesa della Patria».
In chiusura, senza pretendere di aver esaurito il tema, si deve concludere che la Costituzione tratteggi un quadro complessivo che impedisce di confinare la riflessione sul tema della guerra a quattro parole avulse dal contesto giuridico e storico. È altrettanto chiaro che la fonte di legittimazione internazionale alla quale alludevano i costituenti non può essere individuata nella sola ONU, alla quale in quel momento l’Italia neppure apparteneva, ma potrebbe risiedere altrettanto utilmente nell’Europa.