Riflessioni sparse per una giustizia dei cittadini

Stefano Tarullo, Professore di diritto amministrativo nell’Università degli Studi della Campania «Luigi Vanvitelli»

1. La giustizia motore di crescita e di fiducia

Il tema della giustizia, soprattutto per via dei noti eventi che da ultimo hanno investito il Consiglio Superiore della Magistratura, rappresenta uno dei principali snodi sui quali si gioca la crescita e – fattore non secondario – la credibilità stessa del Paese nel prossimo futuro. L’opinione pubblica, sotto l’influsso dei mass media, è solita appuntare la propria attenzione sul processo penale, che è quello che tocca più da vicino la libertà e la sicurezza dei singoli; tuttavia, ragionando su basi prettamente economiche, si scorge agevolmente come il processo civile rivesta al confronto un’importanza nient’affatto trascurabile. L’impresa che investe in Italia più di ogni altra cosa punta ad avere certezze circa la durata dei processi; addirittura si preoccupa di questo aspetto, ossia del «tempo di risposta» della giustizia, ancor più che dell’esito della causa. Per l’operatore economico è importante avere presto la sentenza e quindi «sapere»: sapere se ha ragione o torto, sapere se il credito verrà riscosso o meno, sapere se ha un’attività o una passività contabile, sapere se quell’appostamento in bilancio potrà essere approvato o meno.

Se da una parte non si vuole qui mettere in dubbio la correttezza di questa visione, peraltro largamente sposata dalle più attendibili analisi sull’efficienza del nostro sistema giudiziario, dall’altra se ne deve però evidenziare l’incompletezza. Quando, all’interno della comunità dei giuristi, ci confrontiamo sulle possibili evoluzioni del processo civile, dobbiamo collocare la discussione non tanto e non solo sul piano tecnico, ma anche sul piano dei risultati pratici per il comune cittadino, alla cui ottimizzazione ogni proposta di ordine teorico e normativo deve tendere. Dobbiamo cioè pensare non a ciò che è più «comodo» per chi il processo lo frequenta professionalmente, ma a ciò che è meglio per la parte in senso sostanziale; ossia per il soggetto che il processo deve in ogni caso «subirlo», vuoi perché costretto a rivolgersi alla giustizia per tutela i propri interessi vuoi perché chiamato a resistere all’azione giurisdizionale altrui. Comunque vada, e mi si perdoni l’espressione, il processo è una forma larvata di «supplizio» per chi ne è coinvolto e per chi vede messi in gioco i propri beni o i propri affetti (come nelle cause di diritto di famiglia); esso deve perciò risolversi il più rapidamente possibile anche soltanto per tale ragione, se è vero come è vero che la «persona» è saldamente al centro dell’ordinamento giuridico statale e che al suo servizio dovrebbero essere gli apparati che ne svolgono le funzioni.

2. La giustizia civile

Alla luce di questa premessa, che è assai meno ovvia di quanto potrebbe apparire, vanno molto apprezzati gli sforzi del Ministro Cartabia di ricercare delle non facili mediazioni tra le diversi componenti del mondo giudiziario, sia per quanto concerne la riforma del C.S.M. (onestamente, non esistono serie alternative all’estrazione a sorte dei componenti se si vuole davvero temperare l’invasività correntizia), sia per quanto riguarda l’accelerazione del processo civile, quale che sia l’oggetto del contendere. Condivisibilmente, dunque, il PNRR recentemente approvato dal Governo mira alla semplificazione del rito processuale nei due gradi di merito ed allo sviluppo del processo telematico. In questa direzione, la digitalizzazione ed il potenziamento dell’ufficio del processo, unitamente a significative assunzioni di personale di cancelleria in stretta aderenza agli obiettivi del Piano, sembrano essere i punti cardine della prossima «Riforma Cartabia». Peraltro il recentissimo «Decreto reclutamento», ossia il D.L. n. 80 del 9 giugno 2021 («Misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni funzionale all’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per l’efficienza della giustizia»), all’art. 11, autorizza l’avvio delle procedure di reclutamento degli addetti all’ufficio del processo per il periodo 2021-2024. C’è però da chiedersi se tanto basterà per recuperare il rapporto di fiducia che deve imprescindibilmente esistere tra cittadini e mondo giudiziario, come recentemente sottolineato anche dal Presidente Mattarella; ed il quesito non è di poco momento, considerando che ad oggi tale rapporto risulta compromesso con un tasso di gravità mai riscontrato in tutta la storia repubblicana.

E così, sarebbe inappropriato concentrare l’attenzione soltanto sul domani, ossia sulle future parti del processo civile, dimenticandoci di coloro che già attualmente scontano le tempistiche bibliche delle cause pendenti: per una vera ed efficace ripartenza è indispensabile prendere di petto l’arretrato, istituendo delle Sezioni stralcio preferibilmente presiedute da professori e ricercatori universitari di diritto e composte da avvocati accuratamente selezionati. Ad essi andrebbe affidato il compito di smaltire in tempi rapidi e predeterminati tutte le pendenze, mediante riti snelli e decisioni in forma semplificata; si potrebbe altresì introdurre un previo tentativo di conciliazione, obbligatorio ed opportunamente incentivato sul piano fiscale; ciò consentirebbe alla magistratura di ruolo di occuparsi (unicamente o prevalentemente) delle nuove cause. Insomma, se si vuole realizzare con serietà e rigore un riassetto della giustizia civile, come appare indispensabile fare soprattutto considerando l’occhio attento ed inflessibile dell’Unione europea che ci accompagnerà lungo tutto il cammino delle riforme, occorre adottare strategie immediate che possano produrre un impatto già nel breve periodo, senza attendere l’espletamento dei concorsi tradizionali di reclutamento in magistratura. Sembra allora opportuno affidarsi a figure dotate di comprovata esperienza forense e di solida estrazione accademica per un vero «reset» dei giudizi ancora in essere. La scelta di giuristi realmente esperti e preparati, unitamente ad un regime rigoroso delle incompatibilità, garantirebbe la qualità ed allo stesso tempo l’imparzialità delle decisioni. È in questo senso doveroso che l’Accademia ed il Foro si mettano fino in fondo a disposizione del mondo della giustizia per dare un contributo fattivo al Paese, in un momento difficile ed eccezionale.

Per i fini indicati, la stabilizzazione dei magistrati onorari già in carica potrebbe essere un’ulteriore soluzione da prendere in esame, ma, vista la qualità a volte discutibile del lavoro di tali giudici (dovuta ad un originario reclutamento e ad un sistema di conferme non ineccepibili), un’opzione di questo tipo andrebbe ponderata con attenzione. Sarebbe un errore adagiarsi sull’abbrivio del semplice dato di anzianità ed esperienziale maturato, come se il tempo trascorso nell’incarico fosse di per sé probante della piena professionalizzazione del giudice non togato. La qualità del provvedimento giurisdizionale conta almeno quanto la sua tempestività, dal momento che una sentenza malamente confezionata – al di là della sua correttezza in termini sostanziali – sarà molto probabilmente contestata davanti ad altri giudici, compromettendo di riflesso ogni obiettivo di brevità processuale.

3. La giustizia penale

Sulla giustizia penale, come già accennato, si è molto dibattuto negli ultimi mesi, sul duplice terreno mediatico e giuridico. La considerazione da cui muovere, ancora una volta, è che occorre cercare una rottura «vera» con il passato, mettendo mano ad una rivoluzione normativa ed organizzativa che sia avvertita come tale dai cittadini: l’ennesima operazione gattopardesca non ci sarebbe perdonata da questi ultimi e verrebbe comprensibilmente mal vista anche dai nostri partners europei. Il punto di svolta non può che essere rappresentato dalla separazione delle carriere tra pubblici ministeri e magistrati giudicanti: occorre prendere atto con franchezza che solo questa impostazione, oltretutto costituzionalmente obbligata alla luce del principio del giusto processo (art. 111 Cost.), potrà evitare il perpetrarsi di indebite commistioni di ruoli e ripristinare l’«autenticità» – la «purezza», verrebbe da dire – della funzione che spetta al pubblico accusatore. Dobbiamo uscire una volta per tutte da un vischioso equivoco concettuale: il P.M. non è altro che un avvocato pubblico, portatore cioè dell’interesse statale allo «ius puniendi»,allo stesso modo in cui l’avvocato della difesa tutela gli interessi del suo assistito, su un piano di equiordinazione processuale. L’avere costruito normativamente il pubblico ministero come figura di estrazione magistratuale, consentendo addirittura che costui condividesse la medesima provenienza concorsuale del giudicante fino al punto da considerarlo di fatto un «collega» (tanto che i ruoli in carriera possono invertirsi), ha innescato conclamati fenomeni distorsivi non solo nell’erogazione del servizio giustizia, ma nella stessa percezione comune dei cittadini. Risulta infatti straordinariamente diffusa, per quanto del tutto erronea, l’opinione secondo la quale i magistrati della Procura della Repubblica sarebbe un «giudice». In realtà egli è un inquirente – verrebbe da dire brachilogicamente un «superpoliziotto» – nella fase delle indagini preliminari ed un avvocato dell’accusa nel contesto processuale. Sarebbe bene (oltre che costituzionalmente doveroso) che anche la legislazione riflettesse questa elementare constatazione, ristabilendo una volta per tutte e con limpidezza, a partire dal sistema di selezione e con effetti definitivi sulle progressioni in carriera, la nitida distinzione tra chi accusa e chi giudica l’imputato. Del resto la Costituzione, all’art. 107, comma 4, stabilisce che il P.M. «gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario», e la comunanza concorsuale con il giudicante non può in alcun modo essere ricompresa tra queste.

Al di là di questa premessa di principio, vi è un cambiamento culturale ancora più profondo che, prima o poi, dobbiamo disporci ad affrontare. Posto che la giustizia è esercitata in nome del popolo per esplicito disposto della Carta Fondamentale (art. 101, comma 1, Cost.), viene da chiedersi se non sia arrivato finalmente il momento di dare piena attuazione alla figura del magistrato onorario elettivo (civile e penale). Questa prospettiva è rimasta singolarmente in ombra nel dibattito pubblico, per motivazioni di origine probabilmente corporativa che non si fa fatica a comprendere. Eppure l’art. 106, comma 2, della Costituzione reca una formulazione molto chiara: «La legge sull’ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli». Le forme e le procedure dell’elezione si possono discutere, ma appare logico che il bacino di scelta «naturale» sia quello della docenza universitaria e dell’avvocatura del libero foro o degli enti pubblici. Ciò che comunque rileva è che si tratti di figure tecnicamente preparate, la cui competenza professionale non dia adito a perplessità nell’utente del servizio giustizia.

Non si pretende di esaurire in questa sede un discorso anche dogmaticamente complesso, ma dobbiamo renderci conto che l’indipendenza della magistratura, garanzia costituzionale sicuramente irrinunciabile, porta con sé quei germi di corporativismo ed autoreferenzialità che tutti abbiamo tristemente imparato a conoscere in tempi recenti (benché in realtà perduri da parecchi anni). Il «correntismo», espressione abusata ma efficace, ne è diretta conseguenza, così come lo è quel malcelato senso di impunità che una certa magistratura inquirente incarna nel momento in cui avvia indagini palesemente infondate, provocando esborsi indebiti per l’Erario ed infangando l’onore di cittadini che solo dopo molti anni riescono a recuperare la serenità e la dignità di poter guardare negli occhi familiari ed amici.

Il saggio Costituente aveva ben presenti tali rischi nel momento in cui, in seno all’art. 106 della Carta, ha introdotto un elemento di «aerazione» nella categoria della magistratura, attenuando il pericolo del suo «monolitismo» per mezzo di un congegno elettivo rimesso in toto all’apprezzamento del legislatore ordinario, da collocarsi nella sedes materiae più indicata: la disciplina positiva dell’ordinamento giudiziario. E lo ha fatto proprio per evitare le derive alle quali stiamo purtroppo assistendo: non potendosi controllare «da fuori» il magistrato ordinario, trattandosi di soggetto istituzionale «indipendente» per definizione e garantito all’autogoverno del C.S.M., a mo’ di contrappeso si è voluto bilanciarne il potere «da dentro», prevedendo il possibile inserimento nella compagine magistratuale di «corpi estranei» provenienti verosimilmente dalla professione forense o dall’accademia.

Nella sua teleologia, la norma costituzionale pare finalizzata non già a pregiudicare, bensì ad incrementare la credibilità e l’autorevolezza della magistratura, ancorandone più saldamente la funzione al popolo (nel cui nome, non si dimentichi, essa opera) ed evitando la chiusura «politica» dei giudici come categoria professionale e come Potere dello Stato. Si tratta quindi di una disposizione concepita nell’interesse della magistratura complessivamente intesa, benché nella prospettiva del singolo giudice potrebbe non risultare particolarmente gradita. Ma la previsione, forse, coglie anche un risultato indiretto: assicurare il miglior funzionamento della giustizia in un’ottica collaborativa e non conflittuale tra foro e magistratura. Ho motivo di credere che i rapporti tra magistrati ed avvocati, attualmente molto sbilanciati in termini di effettivo «potere» esercitato, probabilmente si gioverebbero non poco del fatto che i due attori processuali possano diventare, un giorno, colleghi. Detto altrimenti, tra due operatori del diritto che in prospettiva potrebbero trovarsi «dalla stessa parte della barricata» (uno per concorso, l’altro elettivamente) si instaurerebbe (o avrebbe maggiore possibilità di instaurarsi) un fisiologico rapporto di fiducia e rispetto reciproco, per la persona e per le funzioni; cosa che attualmente nella giustizia ordinaria non accade con la frequenza che il superiore interesse al buon funzionamento della macchina giudiziaria consiglierebbe. Stupisce pertanto che, a dispetto delle superiori considerazioni, la norma non sia mai stata attuata e che anzi si sia fatto il possibile per gettarla nel dimenticatoio.

In tutto questo, è chiaro che l’elettività imporrebbe una sorta di programma elettorale (e di campagna elettorale) dell’avvocato che aspiri alla funzione magistratuale, colorandone il ruolo di una «politicità» forse difficile da accettare per il nostro sentire di giuristi di «civil law»(anche se negli USA, ad esempio, nessuno reputerebbe questo un problema). Sennonché, anche su questo aspetto occorre essere realisti: attualmente dietro il simulacro dell’obbligatorietà dell’azione penale (art. 112 Cost.) già si cela un’ampia discrezionalità del P.M. nella valutazione delle notizie di reato da approfondire e degli illeciti penali da perseguire. Si può forse ritenere che questa non sia una scelta «politica» nell’accezione pura del termine, ma certamente è un’operazione colorata di ampia discrezionalità che viene condotta secondo indici spesso soggettivi (gravità del reato, allarme sociale provocato, possibilità di successo dell’iniziativa giudiziaria, ecc.). Essa, peraltro, sfugge ad ogni forma reale di «accountability»: sull’azione delle Procure, come noto, non esiste un controllo «terzo», ma unicamente valutazioni organizzative e di status rimesse alla stessa componente magistratuale (Capo della Procura, C.S.M.); il che ha talora costituito il lasciapassare per azioni a tutti gli effetti «politiche» ed addirittura mediatiche degli esponenti di alcune Procure, favorendo sensibilmente la visibilità e persino la carriera dei magistrati nelle istituzioni nazionali e locali.

Se questo è vero, la temuta «politicità» del magistrato elettivo sembra essere una preoccupazione più di forma che di sostanza. Non solo siffatto presunto inconveniente potrebbe essere temperato da uno scrutinio preventivo dei Consigli degli Ordini sui candidati (che dovrebbero avere estrazione accademica o possedere una «chiara fama» professionale) e/o da una elezione di secondo grado, attuata mediante «grandi elettori» scelti dalla base elettorale distrettuale con un sistema improntato alla massima trasparenza; ma in ogni caso, anche quando l’eletto sia adibito a funzioni giudicanti, rispetto alle quali la sola remota eventualità di «sentenze politiche» desta orrore, si potrebbero tranquillamente attivare i meccanismi che il sistema già offre per porre rimedio a decisioni aberranti: accanto alla ricusazione preventiva del giudice nei casi più eclatanti, è contemplato un compiuto regime delle impugnazioni presidiato in punto di legittimità da una Corte Suprema (la Corte di cassazione) composta interamente di giudici togati; inoltre, è sempre possibile rivolgersi in apicibus alla Corte costituzionale per ottenere pronunce volte a definire i valori ed i principi imprescindibili ai quali i giudici non possono sottrarsi.

4. La giustizia amministrativa

Sulla giustizia amministrativa – stante la personale formazione di chi scrive – sia consentito sviluppare un discorso leggermente più articolato. Il PNRR accenna a questo settore normativo nella Sezione M1C1 dedicata alla «Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella pa» e segnatamente nell’Investimento 3.2 («Rafforzamento dell’ufficio del processo per la Giustizia amministrativa»). Nella sostanza, il Governo intende finanziare un piano straordinario di assunzioni a tempo pieno e determinato per rafforzare temporaneamente l’ufficio del processo a supporto dei magistrati amministrativi, anche attraverso l’incremento delle competenze tecniche e la formazione del personale. I nuovi assunti saranno destinati alle «sedi di Uffici giudiziari ove maggiormente si addensa l’arretrato attuale, presso i quali saranno potenziati gli Uffici del processo» (Consiglio di Stato ed alcuni Tar del Nord e del Sud).

Occorre sottolineare che questo comparto non manifesta allarmanti criticità: già da qualche lustro la produttività e l’efficienza del sistema della giustizia amministrativa risultano del tutto soddisfacenti, sia per quanto concerne lo smaltimento dell’arretrato sia in ordine alla definizione delle nuove cause. Come tutte le relazioni dei presidenti del Consiglio di Stato negli ultimi anni hanno messo in evidenza, le risposte della giustizia cautelare e di merito, specialmente nelle materie soggette ai riti accelerati che sono poi quelle di maggiore delicatezza economico-sociale (pensiamo ai pubblici appalti), appaiono in linea con le tempistiche attese. Le critiche solitamente mosse nei riguardi dei Tar si incentrano soprattutto su una loro presunta «invasività» nelle scelte politico-amministrative, fattore che esaspererebbe il già notevole tasso di burocrazia del Paese; si tratta però di osservazioni largamente pretestuose, dal momento che il Tar è un organo giurisdizionale e non certo una pubblica amministrazione e, soprattutto, che esso svolge una proficua funzione di verifica della legittimità dei provvedimenti dei pubblici poteri. Siffatta garanzia, che va vista propriamente come una tutela del cittadino contro la forza soverchiante dell’autorità pubblica, non soltanto trova solide radici nel dettato costituzionale (artt. 24, 103 e 113 Cost.), ma appare tanto più preziosa nei sistemi come il nostro, caratterizzati tradizionalmente da diffusi fenomeni di maladministration.

Il PNRR, meritoriamente, vuole fare ancora di più in questa direzione e si concentra sulle risorse umane. Il già citato art. 11 del «Decreto reclutamento» n. 80 del 2021, in particolare, autorizza il reclutamento degli addetti all’ufficio del processo per la celere definizione dei giudizi pendenti al 31 dicembre 2019. In realtà, parallelamente a questo percorso sarebbe prioritario portare a compimento il processo amministrativo telematico (pat). La digitalizzazione dovrebbe proseguire, ad esempio, semplificando i moduli di deposito degli atti e dei documenti, generalizzando il sistema dell’upload sul sito istituzionale della giustizia amministrativa ed eliminando il vigente e più farraginoso regime delle pec per i depositi. Il ricorso straordinario al Capo dello Stato continua ad essere un efficace sistema di adr (metodo alternativo di risoluzione delle controversie) e merita come tale di essere conservato e potenziato, poiché consente di ottenere una risposta di giustizia, per così dire «in unico grado», anche senza l’assistenza di un difensore e con costi contenuti. La relativa procedura, tuttavia, appare ancora appare anacronisticamente imperniata sulla trasmissione di atti cartacei tra i Ministeri investiti dell’istruttoria ed il Consiglio di Stato, nonché «puntellata» da interpretazioni e prese di posizione di quest’ultimo (a volte decisamente innovative ed extra-testuali, come per la fase cautelare); queste, per quanto opportunamente finalizzate ad accompagnare l’inevitabile evoluzione del sistema, risultano difficilmente conoscibili per il cittadino e, talora per lo stesso patrocinatore se non propriamente esperto della materia. È necessario perciò razionalizzare e digitalizzare completamente il procedimento elaborando un nuovo testo normativo, completo organico e sistematico, in modo da sostituire quello ormai obsoleto del 1971.

All’interno dei sistemi di ADR dovrebbero poi essere introdotti e compiutamente disciplinati gli istituti della mediazione amministrativa e/o della negoziazione assistita, che potrebbero risultare assai proficui per comporre sia le controversie tra privati e pubbliche amministrazioni che quelle tra livelli diversi di amministrazione, oggi assai dirompenti come anche la situazione pandemica ha posto in luce. Per il resto, tutti i meccanismi che possono velocizzare il processo ed abbatterne i costi per i cittadini vanno incentivati, a partire da alcuni accorgimenti processuali banali tra i quali l’incameramento in decisione della causa su concorde richiesta dei difensori e dunque, come suol dirsi, «sugli scritti»; qui, del resto, la rinuncia al contraddittorio orale è volontaria e non si profila di conseguenza alcun vulnus ai principi costituzionali. Si potrebbe anche introdurre ex novo nel codice del processo amministrativo un rito monocratico unico, che non impegni un intero collegio nella trattazione (tre giudici in primo grado, ben cinque in appello): il giudizio di ottemperanza potrebbe essere il processo-pilota per una sperimentazione da estendere poi ad altre controversie.

Tra le molte soluzioni acceleratorie, è anche importante valorizzare ed affinare a regime l’esperienza dell’udienza da remoto (o «telematica»), che in una prima fase potrebbe trovare applicazione nelle camere di consiglio riservate ai soli avvocati e giudici (rito dell’accesso ai documenti amministrativi, rito del silenzio della PA, rito dell’ottemperanza, rito cautelare monocratico), oltre che nei processi che richiedono un rapidissimo esame ed un’immediata sentenza, come quelli elettorali. L’udienza telematica, strumento davvero innovativo per il processo amministrativo, ha avuto un’ampia attuazione «di necessità» nel periodo emergenziale pandemico. Il dibattito è aperto, a questo punto, sull’estensione e sui limiti di un suo più sistematico impiego nell’immediato futuro. Per il momento, il ripetuto D.L. n. 80 del 2021, all’art. 17, commi 6 e 7, prevede lo svolgimento da remoto delle udienze straordinarie dedicate allo smaltimento dell’arretrato. È poco, ma è un inizio.

Qualcuno potrebbe ritenere che confermando a regime l’udienza telematica si perda l’efficacia propria del «contraddittorio orale» ed il punto è effettivamente molto delicato. Negli incontri del Gruppo di lavoro sulla giustizia amministrativa di «Lettera 150» – che ho avuto il piacere di coordinare nel corso dell’anno 2020 – è emerso il comune convincimento che risolve il processo nel contraddittorio: il processo «è» il contraddittorio. Questa conclusione è il frutto, forse un po’ estremizzato ma non lontano dal vero, della nostra migliore cultura processuale («audiatur et altera pars», dicevano i brocardi romanistici), poi trasfusa nel testo costituzionale, ossia nella nozione di «giusto processo» già richiamata. Il contraddittorio orale è a sua volta espressione del principio di oralità che regge il processo, secondo l’insegnamento di Chiovenda tra gli altri.

Tutti questi riferimenti sono sacri ed attualissimi, ma non deve essere trascurata una premessa fondamentale: il processo amministrativo, pur a seguito dell’ammodernamento realizzato con il codice del 2010, resta eminentemente documentale, poiché la principale azione esperibile è quella costitutivo-demolitoria, ossia l’azione di annullamento basata sui vizi del provvedimento che emergono dall’atto e dalle «carte» dell’istruttoria. La discussione orale, pertanto, non ha all’atto pratico la stessa rilevanza che potrebbe avere, ad esempio, nel processo penale. Sarebbe certo paradossale se dopo aver «processualizzato» il procedimento amministrativo con la legge n. 241/90 e le novellazioni successive di essa (volte appunto ad intensificare il contraddittorio e la partecipazione secondo un canone di collaborazione tra i dialoganti in vista della miglior decisione della PA) tentassimo ora di «procedimentalizzare» il processo relegandolo a procedura meramente documentale e cartolare, ossia negando il pieno contraddittorio. Tuttavia, ampliare il raggio d’azione dell’udienza telematica non significa affatto svilire il contraddittorio; significa sperimentare un modo diverso per farlo vivere, nella stretta misura in cui sia utile all’effettiva, ulteriore illustrazione della res litigiosa, contribuendo così ad assicurare una maggiore rapidità nella definizione delle cause ed a disinnescare definitivamente le (pur immotivate) critiche di eccessiva burocratizzazione che sopra abbiamo ricordato.

Il Paese, come detto, ha bisogno di attrarre investimenti, tanto più in una contingenza post-emergenziale che deve a tutti i costi sostenere la ripresa. Il processo deve fluire speditamente verso il suo esito naturale, che è la sentenza volta a chiudere il singolo grado di giudizio. L’udienza telematica agevola concretamente questo obiettivo ed al contempo garantisce una migliore fruizione del «bene-tempo» che è prezioso per chiunque, anche per magistrati, avvocati ed ausiliari del giudice. Ma soprattutto presenta dei vantaggi economici significativi per le parti sostanziali, poiché fa risparmiare ai cittadini tanto i costi delle trasferte del difensore per presenziare alle udienze in presenza quanto i costi dei c.d. avvocati domiciliatari, vale a dire dei professionisti ai quali il difensore officiato generalmente si rivolge per curare gli adempimenti procuratori presso i Tar di altra circoscrizione territoriale.

5. Segue. Verso la piena maturità del processo amministrativo telematico

Durante gli incontri del Gruppo di lavoro sulla giustizia amministrativa di «Lettera 150» è stato rilevato, da qualche autorevole partecipante, che l’introduzione dell’udienza telematica potrebbe cagionare un «mutamento antropologico» destinato ad investire non solo il modo di essere del processo come forma di organizzazione del servizio giustizia, ma anche il rapporto stesso tra giudici e avvocati, inteso come relazione culturale ed umana tra soggetti che non devono limitativamente considerarsi alla stregua di mere figure processuali. Si dice: il processo, di qualunque genere esso sia, vive anche delle relazioni personali che si sviluppano nella «comunità giuridica», la quale a sua volta si fonda su una condivisione di valori, idee ed obiettivi tra giudici e avvocati. Gli stessi professionisti, conoscendosi e coltivando sentimenti di reciproca stima, sono portati a comportarsi con maggiore correttezza e deontologia anche all’interno del percorso processuale. È stato anche avanzato il timore che l’affermarsi di un modello processuale incentrato sull’udienza telematica possa mettere a repentaglio il senso di comunità dei giuristi del Foro amministrativo, cancellando persino i piccoli «riti» che, anche collateralmente, lo contraddistinguono; ad esempio prendere il caffè con il collega di controparte, sfruttando l’occasione per «studiarlo» bonariamente e magari intuire come si difenderà in udienza.

Queste osservazioni colgono indubbi frammenti di verità: il modello dell’udienza telematica, per la prima volta nella storia, elide completamente il contatto fisico tra gli attori del processo. Ci si deve però domandare se un siffatto «mutamento antropologico» sia da considerare necessariamente un male. La mia personale opinione è che il contatto «da remoto» tra giudice e avvocato rappresenti una nuova forma di comunicazione e di dialogo da non rigettare pregiudizialmente. Tale metodica di confronto processuale è certamente molto distante da quella che sino ad oggi abbiamo conosciuto, ma si traduce in un contatto sociale «vero», a differenza di quello di tipo cartolare o telefonico. Si tratta, in altre parole, di una interazione tra esseri umani a tutti gli effetti; solo che non è più fisica, bensì virtuale e mediata da uno schermo.

Anche l’automobile è stata una invenzione «disumanizzante» rispetto alla bicicletta: chi guida chiuso in macchina non è immerso nell’ambiente circostante come chi va a pedali, e sicuramente vede fortemente ridotto il contatto fisico con gli altri. Allo stesso modo possiamo reputare «disumanizzante» la televisione rispetto al teatro: il teatro è una comunità che vive un’esperienza di emozione collettiva, mentre la televisione isola lo spettatore proiettandolo in una dimensione percettiva (di regola) puramente individuale. Ma, tutto sommato, chi potrebbe negare che le tecnologie della mobilità e dell’audiovisivo abbiano migliorato sensibilmente la qualità della nostra vita, al punto di divenire irrinunciabili? Oggi abbiamo bicicletta, automobile, televisione e teatro, persino il web che è la virtualità elevata all’ennesima potenza, e tutto può convivere più o meno armonicamente nella vita di ciascuno di noi a seconda delle scelte personali e del «dosaggio» che scegliamo di dare a ciascuna di queste esperienze.

A mio modo di vedere, pertanto, non vi sono valide ragioni per indulgere al misoneismo. Da una parte, rispetto ai vantaggi che l’udienza telematica esprime nell’ottica del cittadino (elemento su cui ho inteso porre l’accento fin dall’apertura di questo contributo) mi sembra che ogni possibile ed ipotetica controindicazione, pur se esistente, costituisca un prezzo più che sopportabile. In ogni caso, la comunità del diritto amministrativo potrà comunque frequentarsi nei convegni e nelle altre circostanze ufficiali, quali le inaugurazioni degli anni giudiziari e le molte altre, anche informali, che si presentano nell’ordinaria vita di relazione.

Su queste premesse occorre oggi insistere nel percorso di innovazione già avviato ed anzi entrare con decisione nella fase di «piena maturità» del pat, dando seguito all’esperienza dell’udienza telematica sinora sviluppata nella fase pandemica. L’emergenza Covid, con tutte le sue dolorose conseguenze, è da considerare un’occasione da non perdere, poiché ci troviamo di fronte ad una scelta molto netta: possiamo consolidare e volgere al positivo il patrimonio di conoscenze e competenze che abbiamo dovuto forzatamente acquisire, ovvero possiamo tornare puramente e semplicemente all’assetto preesistente, ignorando l’eredità che da questa fase storica sarebbe possibile (ed utile) ricavare. Se la metodica dell’udienza telematica, grazie ad una meditata ma al contempo urgente rielaborazione normativa, verrà fruttuosamente messa a punto con il contributo di tutti i protagonisti della giurisdizione amministrativa, il nostro processo potrà progredire verso un pieno stadio di maturità. Altrimenti questo passaggio sarà solo procrastinato e, ancora una volta, avremo sciupato tempo prezioso.

L’ulteriore snellimento del processo così perseguito, oltretutto, potrebbe fornire un’adeguata giustificazione per riesaminare ed attenuare il carico fiscale che il cittadino deve sopportare nel momento in cui accede alla giustizia amministrativa: mi riferisco al c.d. contributo unificato per gli atti giudiziari, di ammontare attualmente assai elevato e comunque sproporzionato per le cause di modesta entità. Il relativo assetto normativo appare irragionevole poiché, a differenza del processo civile, gli importi da corrispondere per proporre un ricorso giurisdizionale amministrativo non sono in via generale calibrati sul valore della lite. L’onerosità di questa tassa, che aumenta in grado d’appello ed addirittura va corrisposta più volte in presenza di impugnazioni connesse (c.d. motivi aggiunti), comporta che non di rado il cittadino rinunci a proporre un’impugnazione pur fondata, quando appaia sommamente aleatoria; né lo persuade la possibilità che in caso di successo le somme spese possano essere rimborsate da controparte, in quanto esiste un ampio potere giudiziale di compensazione e, comunque, dette somme vanno intanto anticipate da parte di chi agisce in giudizio. In una situazione di difficoltà economica, accentuata dalla pandemia, non si comprende come un adempimento fiscale pur sacrosanto possa continuare ad essere piegato all’impropria funzione di meccanismo deflattivo del contenzioso: per quanto l’argomento sia stato anche autorevolmente negato sotto il profilo giuridico-formale, l’incisione di fatto del diritto di difesa costituzionalmente sancito esiste e, in un contesto quale quello delineato, non sembra tollerabile ancora a lungo.

RICHIAMI POSSIBILI:

Quando, all’interno della comunità dei giuristi, ci confrontiamo sulle possibili evoluzioni del processo civile, dobbiamo collocare la discussione anche sul piano dei risultati pratici per il comune cittadino, alla cui ottimizzazione ogni proposta di ordine teorico e normativo deve tendere

La qualità del provvedimento giurisdizionale conta almeno quanto la sua tempestività, dal momento che una sentenza malamente confezionata – al di là della sua correttezza in termini sostanziali – sarà molto probabilmente contestata davanti ad altri giudici

l’indipendenza della magistratura, garanzia costituzionale sicuramente irrinunciabile, porta con sé quei germi di corporativismo ed autoreferenzialità che tutti abbiamo tristemente imparato a conoscere in tempi recenti (benché in realtà perduri da parecchi anni)

Nella sua teleologia, la norma costituzionale pare finalizzata non già a pregiudicare, bensì ad incrementare la credibilità e l’autorevolezza della magistratura, ancorandone più saldamente la funzione al popolo (nel cui nome, non si dimentichi, essa opera) ed evitando la chiusura «politica» dei giudici come categoria professionale e come Potere dello Stato

L’udienza telematica, strumento davvero innovativo per il processo amministrativo, ha avuto un’ampia attuazione «di necessità» nel periodo emergenziale pandemico. Il dibattito è aperto, a questo punto, sull’estensione e sui limiti di un suo più sistematico impiego nell’immediato futuro